國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委:
 
  為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))有關(guān)要求,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資,增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力,促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生,現(xiàn)就開展政府和社會(huì)資本合作提出如下指導(dǎo)意見。
 
  一、充分認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)資本合作的重要意義
 
  政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。開展政府和社會(huì)資本合作,有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制,拓寬社會(huì)資本投資渠道,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力;有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),促進(jìn)投資主體多元化,發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì);有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系,加快政府職能轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。
 
  二、準(zhǔn)確把握政府和社會(huì)資本合作的主要原則
 
 ?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變職能,合理界定政府的職責(zé)定位。開展政府和社會(huì)資本合作,對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念,集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù),從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。
 
  (二)因地制宜,建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。根據(jù)各地實(shí)際,通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等,穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè),既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性,又要防止不合理讓利或利益輸送。
 
 ?。ㄈ┖侠碓O(shè)計(jì),構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則,在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上,項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。
 
  (四)誠(chéng)信守約,保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上,按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí),項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行,無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
 
 ?。ㄎ澹┩晟茩C(jī)制,營(yíng)造公開透明的政策環(huán)境。從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面,完善制度設(shè)計(jì),營(yíng)造良好政策環(huán)境,確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。
 
  三、合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式
 
 ?。ㄒ唬╉?xiàng)目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施,醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目,以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目,應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。
 
  (二)操作模式選擇。
 
  1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ),并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán),采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng),積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
 
  2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施,采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制,為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。
 
  3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目,可通過政府購(gòu)買服務(wù),采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買內(nèi)容,把有限的資金用在刀刃上,切實(shí)提高資金使用效益。
 
  (三)積極開展創(chuàng)新。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及項(xiàng)目特點(diǎn),積極探索、大膽創(chuàng)新,通過建立合理的“使用者付費(fèi)”機(jī)制等方式,增強(qiáng)吸引社會(huì)資本能力,并靈活運(yùn)用多種PPP模式,切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。
 
  四、建立健全政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制
 
 ?。ㄒ唬┙∪珔f(xié)調(diào)機(jī)制。按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求,與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制,推動(dòng)規(guī)劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門密切配合、形成合力,保障政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
 
  (二)明確實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求,明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu),作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。
 
 ?。ㄈ┙⒙?lián)審機(jī)制。為提高工作效率,可會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制,從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估,確保“物有所值”。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。
 
 ?。ㄋ模┮?guī)范價(jià)格管理。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則,加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè),加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管,既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利,又要規(guī)范政府價(jià)格行為,提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。
 
  (五)提升專業(yè)能力。加強(qiáng)引導(dǎo),積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用,提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。加強(qiáng)PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn),培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍和人才。
 
  五、加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理
 
  (一)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置等原則,切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲(chǔ)備管理。從準(zhǔn)備建設(shè)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中,及時(shí)篩選PPP模式的適用項(xiàng)目,按照PPP模式進(jìn)行培育開發(fā)。各省區(qū)市發(fā)展改革委要建立PPP項(xiàng)目庫(kù),并從2015年1月起,于每月5日前將項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委(具體要求見附件1)。
 
 ?。ǘ╉?xiàng)目遴選。會(huì)同行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),及時(shí)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目,編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機(jī)制審查,明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。
 
 ?。ㄈ┗锇檫x擇。實(shí)施方案審查通過后,配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī),通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式,公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。
 
 ?。ㄋ模┖贤芾?。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同,明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容。各地可參考《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》(見附件2),細(xì)化完善合同文本,確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。
 
 ?。ㄎ澹┛?jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施過程中,加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督,確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià),對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示,作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后,可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。
 
  (六)退出機(jī)制。政府和社會(huì)資本合作過程中,如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管,保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行,保證公共利益不受侵害。政府和社會(huì)資本合作期滿后,要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作,妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng),為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。
 
  六、強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作的政策保障
 
 ?。ㄒ唬┩晟仆顿Y回報(bào)機(jī)制。深化價(jià)格管理體制改革,對(duì)于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目,可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源,為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。
 
  (二)加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)。優(yōu)化政府投資方向,通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式,優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。合理分配政府投資資金,優(yōu)先保障配套投入,確保PPP項(xiàng)目如期、高效投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。
 
  (三)加快項(xiàng)目前期工作。聯(lián)合有關(guān)部門建立并聯(lián)審批機(jī)制,在科學(xué)論證、遵守程序的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)審批、審批核準(zhǔn)等前期工作。協(xié)助項(xiàng)目單位解決前期工作中的問題和困難,協(xié)調(diào)落實(shí)建設(shè)條件,加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。
 
  (四)做好綜合金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù),全程參與PPP項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。
 
  七、扎實(shí)有序開展政府和社會(huì)資本合作
 
 ?。ㄒ唬┳龊檬痉锻七M(jìn)。各地可選取市場(chǎng)發(fā)育程度高、政府負(fù)債水平低、社會(huì)資本相對(duì)充裕的市縣,以及具有穩(wěn)定收益和社會(huì)效益的項(xiàng)目,積極推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作,并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、大力宣傳,發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。國(guó)家發(fā)展改革委將選取部分推廣效果顯著的省區(qū)市和重點(diǎn)項(xiàng)目,總結(jié)典型案例,組織交流推廣。
 
  (二)推進(jìn)信用建設(shè)。按照誠(chéng)信踐諾的要求,加強(qiáng)全社會(huì)信用體系建設(shè),保障政府和社會(huì)資本合作順利推進(jìn)。政府要科學(xué)決策,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性;依法行政,防止不當(dāng)干預(yù)和地方保護(hù);認(rèn)真履約,及時(shí)兌現(xiàn)各類承諾和合同約定。社會(huì)資本要守信自律,提高誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)。
 
  (三)搭建信息平臺(tái)。充分利用并切實(shí)發(fā)揮好信息平臺(tái)的橋梁紐帶作用??梢岳矛F(xiàn)代信息技術(shù),搭建信息服務(wù)平臺(tái),公開PPP項(xiàng)目的工作流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目信息、實(shí)施情況、咨詢服務(wù)等相關(guān)信息,保障信息發(fā)布準(zhǔn)確及時(shí)、審批過程公正透明、建設(shè)運(yùn)營(yíng)全程監(jiān)管。
 
 ?。ㄋ模┘訌?qiáng)宣傳引導(dǎo)。大力宣傳政府和社會(huì)資本合作的重大意義,做好政策解讀,總結(jié)典型案例,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,通過輿論引導(dǎo),培育積極的合作理念,建立規(guī)范的合作機(jī)制,營(yíng)造良好的合作氛圍,充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本的合力作用。
 
  開展政府和社會(huì)資本合作是創(chuàng)新投融資機(jī)制的重要舉措,各地要高度重視,切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),抓緊制定具體的政策措施和實(shí)施辦法。各級(jí)發(fā)展改革部門要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署,認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作,會(huì)同有關(guān)部門積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施。
 

國(guó)家發(fā)展改革委
2014年12月2日