地方政府踐行PPP任重道遠(yuǎn),該怎么做

    作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措,以及促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、增加公共產(chǎn)品公共服務(wù)的“雙引擎”,政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式越來(lái)越受到各級(jí)政府高度重視。各地推出了大量的PPP備選項(xiàng)目,在改善民生、拉動(dòng)增長(zhǎng)等方面起著重要作用。

  為確保充分發(fā)揮PPP的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì),財(cái)政部圍繞《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))各項(xiàng)要求,明確PPP規(guī)范發(fā)展的各項(xiàng)配套政策,構(gòu)建保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系,以明晰政府和市場(chǎng)的邊界,并增強(qiáng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)參與方的信心和積極性。

  但從目前地方政府推進(jìn)PPP的實(shí)際情況來(lái)看,與財(cái)政部的政策目標(biāo)尚有一定差距,地方政府踐行PPP之路可謂任重而道遠(yuǎn)。

  首先,地方政府對(duì)PPP需求強(qiáng)烈。

  當(dāng)前地方政府財(cái)政收支矛盾日益突出。一方面是財(cái)政支出需求不斷增長(zhǎng),城鎮(zhèn)化的加速加劇了基建資金缺口,老齡化、公共服務(wù)均等化等也對(duì)地方政府提出了迫切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善需求;而另一方面,財(cái)政收入增速逐步下降,土地財(cái)政難以為繼,43號(hào)文又剝離了平臺(tái)公司的政府融資職能,以及地方政府發(fā)債規(guī)模有限等因素,均限制了地方政府的融資建設(shè)能力。

  為此,創(chuàng)新公共服務(wù)投入機(jī)制、推廣PPP模式勢(shì)在必行,PPP已成為地方政府改善民生、拓展投融資渠道、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇。

  目前各地披露的PPP備選項(xiàng)目,也說(shuō)明了各級(jí)政府對(duì)PPP需求之迫切。在財(cái)政部大力推動(dòng)下,地方政府和各級(jí)財(cái)政部門(mén)陸續(xù)公布了擬實(shí)施PPP項(xiàng)目名單,涵蓋交通、市政、醫(yī)療、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域,預(yù)計(jì)總投資近2萬(wàn)億元。如重慶市去年8月已推出首批1300多億元的PPP合作項(xiàng)目,并計(jì)劃2015到2020年平均每年實(shí)施PPP項(xiàng)目1300億元,累計(jì)達(dá)到8000億元;江蘇、四川、北京、陜西、河南、河北等省市均發(fā)布了PPP項(xiàng)目清單,規(guī)模也在千億元以上。

  除了大量的PPP備選項(xiàng)目外,各地也正逐步建立一些由政府主導(dǎo)推進(jìn)的PPP發(fā)展基金,如江蘇省100億元PPP融資支持基金、河南省50億元PPP開(kāi)發(fā)性基金、山東省總規(guī)模800億元的PPP發(fā)展基金(今年首批基金規(guī)模為200億元)、四川省100億元PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金(預(yù)計(jì)3-5年規(guī)模達(dá)到300億元)等,這些基金將有助于發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)和引導(dǎo)激勵(lì)作用,提高社會(huì)資本參與的信心和積極性,從而推動(dòng)PPP項(xiàng)目的盡快實(shí)施。

  其次,地方政府推進(jìn)PPP之路并不平坦。

  一方面,部分地方政府觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難,片面看重PPP的緩解債務(wù)壓力和融資功能。

  化解債務(wù)壓力、解決投融資缺口,確實(shí)也是PPP的重要功能,但一些地方政府為推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、解決投融資缺口,給予社會(huì)資本遠(yuǎn)超出其風(fēng)險(xiǎn)分配對(duì)價(jià)的過(guò)高回報(bào),甚至將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部或主要保留在政府自身,并未注重發(fā)揮PPP的綜合優(yōu)勢(shì)。這也體現(xiàn)在目前部分城鎮(zhèn)化、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等PPP基金中,地方政府為了規(guī)避平臺(tái)公司融資和建設(shè)職能的萎縮,變相通過(guò)基金形式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。但在吸引社會(huì)資金投資PPP項(xiàng)目或基金過(guò)程中,政府通過(guò)明股實(shí)債、固定回報(bào)等安排,未能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本間的有效分配,后者的主觀能動(dòng)性和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到有效發(fā)揮,未實(shí)現(xiàn)物有所值。

  另一方面,社會(huì)資本對(duì)與政府長(zhǎng)期合作有顧慮,積極性不高。PPP全生命合作周期較長(zhǎng),一般不低于十年,長(zhǎng)的可達(dá)三十年,社會(huì)資本對(duì)政府在如此長(zhǎng)期的履約意愿和履約能力有所擔(dān)心,且過(guò)去我國(guó)一些失敗的政企合作案例也給社會(huì)資本留下陰影。在許多合作項(xiàng)目中,政府缺少契約精神,沒(méi)有將社會(huì)資本視為平等的民事法律主體加以對(duì)待,雙方缺乏充分的磋商溝通,未能在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同,甚至出現(xiàn)了政府單方面毀約而使社會(huì)資本利益受損的負(fù)面案例,對(duì)現(xiàn)階段推進(jìn)PPP產(chǎn)生了一定不利影響。

  第三,財(cái)政部著力建立健全制度體系為PPP保駕護(hù)航。

  作為推進(jìn)PPP的牽頭部門(mén),財(cái)政部正著力完善PPP制度框架,自2014年9月發(fā)布首份PPP指導(dǎo)文件——《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))以來(lái),一直致力于構(gòu)建“法律規(guī)范+政策指導(dǎo)+實(shí)施細(xì)則”的框架,以營(yíng)造PPP發(fā)展良好的政策和制度環(huán)境,保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

  2015年5月發(fā)布的國(guó)辦發(fā)42號(hào)文,是迄今PPP推進(jìn)文件中位階最高的,也可謂是目前統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)PPP發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,明確了PPP的概念、意義、推進(jìn)要求和目標(biāo)、制度體系、項(xiàng)目規(guī)范推進(jìn)、政策保障和組織實(shí)施等方面的內(nèi)容,尤其突出了PPP的依法合規(guī)、重諾履約、公開(kāi)透明等基本原則,強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證、財(cái)政支出責(zé)任會(huì)計(jì)核算等財(cái)政管理制度,細(xì)化了參與的社會(huì)資本的界定,重申了合作伙伴采購(gòu)的公平、公正、公開(kāi)要求,并明確了用地、財(cái)稅和金融等方面的政策保障等。

  為搭建PPP發(fā)展的政策框架、綜合推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展,財(cái)政部發(fā)布了多份配套文件。

  《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào)),要求從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)層面推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)展,并原則提出了物有所值和財(cái)政承受能力論證的要求;《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào)),加強(qiáng)了對(duì)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過(guò)程管理,并在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率;《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法>的通知》(財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)),明確了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等五種PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式,尤其新增了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的采購(gòu)方式、引入了兩階段采購(gòu)模式,以保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程順暢高效和實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo);《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》(財(cái)金[2015]21號(hào)),將PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等,均納入項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任評(píng)估財(cái)政支出能力,再結(jié)合行業(yè)和領(lǐng)域平衡性,綜合評(píng)估政府的財(cái)政承受能力。

  為規(guī)避地方政府片面追求PPP的化債和融資功能、發(fā)揮PPP的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì),財(cái)政部多個(gè)文件中均加強(qiáng)了對(duì)變相融資的偽PPP項(xiàng)目的限制,包括BT項(xiàng)目、保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等。

  同時(shí),由于我國(guó)目前PPP還處于起步階段,政府對(duì)PPP模式的理解和專(zhuān)業(yè)技能方面還有所欠缺,財(cái)政部也在多個(gè)文件中提出要積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)中介提供技術(shù)服務(wù),幫助政府完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)、優(yōu)化項(xiàng)目方案。

  在完善制度框架的同時(shí),財(cái)政部也積極推動(dòng)PPP示范項(xiàng)目建設(shè)。形成一批可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例,既有利于形成“樣本”和“標(biāo)桿”,發(fā)揮示范效應(yīng),也有利于促進(jìn)各項(xiàng)制度真正“落地”,還能為項(xiàng)目融資發(fā)揮增信的作用。財(cái)政部在2014年11月《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]112號(hào))文件中,發(fā)布了第一批示范項(xiàng)目,從項(xiàng)目采購(gòu)程序的競(jìng)爭(zhēng)性、社會(huì)資本的真實(shí)性、運(yùn)作方式的合理性、交易結(jié)構(gòu)的適當(dāng)性和財(cái)政承受能力的持續(xù)性等方面,擇優(yōu)選擇了30個(gè)示范項(xiàng)目,總投資約1800億元。

  最后,地方政府推進(jìn)規(guī)范PPP發(fā)展,任重而道遠(yuǎn)。

  推廣PPP以改善民生、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)已成為地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇,財(cái)政部等也從頂層設(shè)計(jì)角度完善PPP制度體系以發(fā)揮其體制機(jī)制優(yōu)勢(shì),對(duì)地方政府而言,要實(shí)現(xiàn)PPP在政府治理、公共服務(wù)供給和投融資體制等方面的改革目標(biāo),切實(shí)規(guī)范推進(jìn)PPP模式發(fā)展,任重道遠(yuǎn):

  一是應(yīng)充分認(rèn)識(shí)PPP的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。PPP模式對(duì)化解政府債務(wù)壓力、緩解地方政府的投融資缺口誠(chéng)然具有積極影響,但更重要的,PPP是促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力、提高資金使用效益、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用等方面的重要舉措,國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)更是強(qiáng)調(diào)了PPP在推進(jìn)打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“雙引擎”上的重要作用。政府要充分認(rèn)識(shí)到PPP的積極意義,避免單純?yōu)榱私鉀Q資金壓力而引進(jìn)PPP,從而在源頭上把準(zhǔn)PPP模式發(fā)展的大方向。

  二是應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)政府的履約責(zé)任。在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任將納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃,項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況還需對(duì)社會(huì)公布,這就從制度上強(qiáng)化了地方政府的履約意識(shí)、落實(shí)了地方政府的履約責(zé)任。公開(kāi)透明的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力指標(biāo),約束了地方政府PPP項(xiàng)目支出上限,不僅是政府推進(jìn)PPP的安全閥,更是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的定心丸,有利于社會(huì)資本充分了解項(xiàng)目所在地政府的履約能力,消除社會(huì)資本投資的不確定預(yù)期,從而提高社會(huì)資本參與的信心和積極性。

  三是應(yīng)公開(kāi)透明地選擇社會(huì)資本。公開(kāi)透明是政府采購(gòu)管理制度的重要原則,公開(kāi)透明地選擇社會(huì)資本,可杜絕采購(gòu)過(guò)程中的暗箱操作和尋租空間;依法充分披露PPP采購(gòu)各階段的重要信息、保障公眾知情權(quán),對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束,是提升政府公信力的重要舉措,更可極大增強(qiáng)社會(huì)資本參與PPP的積極性。同時(shí),將項(xiàng)目相關(guān)信息充分向社會(huì)公布,使得社會(huì)資本能全面了解項(xiàng)目情況,也有利于吸引社會(huì)資本更積極地參與,從而增加了政府在磋商談判中的主動(dòng)權(quán),可以選擇更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的伙伴進(jìn)行合作。

  四是應(yīng)不斷提高政府自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。作為平等參與項(xiàng)目磋商談判的一方,PPP對(duì)地方政府的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)提出了極大挑戰(zhàn),無(wú)論在項(xiàng)目前期的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)采購(gòu)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案質(zhì)量把關(guān)、與社會(huì)資本磋商談判、合同簽署,還是項(xiàng)目執(zhí)行中的行政監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià),以及項(xiàng)目執(zhí)行后期的移交等過(guò)程中,均需要政府發(fā)揮重要作用,因此要求各級(jí)政府,特別是相關(guān)行業(yè)主管部門(mén),不斷提高自身職業(yè)素質(zhì),尤其應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累,提高實(shí)際操作能力,以在與社會(huì)資本的談判磋商過(guò)程中處于相對(duì)較平等的地位。

  五是應(yīng)加強(qiáng)政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)推進(jìn)。借PPP東風(fēng),優(yōu)化原有項(xiàng)目審批機(jī)制,加強(qiáng)各部門(mén)間政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流,并建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制,形成合力,提高審查工作效率。同時(shí),要充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性,PPP模式對(duì)我國(guó)行業(yè)主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和管理體制都提出了更高的要求,且相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃等方面形成了固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣,也無(wú)法滿(mǎn)足PPP的創(chuàng)新要求,這些都需要地方政府各部門(mén)更加地主動(dòng)作為,協(xié)同推進(jìn)PPP模式發(fā)展。

  六是應(yīng)發(fā)揮中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力。由于政府很難擁有項(xiàng)目實(shí)施所需的全部技能,如行業(yè)、財(cái)務(wù)、法律、金融、環(huán)境等多方面,因此在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)和管理過(guò)程中,專(zhuān)業(yè)的中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)可以創(chuàng)造額外價(jià)值。且隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展和社會(huì)分工的不斷細(xì)化,中介機(jī)構(gòu)在不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域形成了自身核心競(jìng)爭(zhēng)力,可以從既往經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)得出符合市場(chǎng)規(guī)律和切實(shí)可行的運(yùn)作實(shí)施程序,完全有可能幫助政府在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)中優(yōu)化方案設(shè)計(jì),并提高政府在與社會(huì)資本談判磋商中的專(zhuān)業(yè)能力。

  文章來(lái)源:澎湃網(wǎng)