國(guó)外PPP中心概覽

編者按:本文歸納了世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等國(guó)際機(jī)構(gòu)關(guān)于PPP中心的研究成果,介紹了英國(guó)、南非、澳大利亞維多利亞州等國(guó)家或地區(qū)的PPP中心設(shè)置與運(yùn)行情況。
  國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,PPP中心是成功推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu),承擔(dān)著政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè)、促進(jìn)或直接投資等重要職能。研究、學(xué)習(xí)國(guó)際PPP中心經(jīng)驗(yàn),有助于為我國(guó)各級(jí)PPP中心的建立與運(yùn)行,促進(jìn)我國(guó)PPP實(shí)踐。
  一、設(shè)立PPP中心的必要性
  “PPP不是一場(chǎng)婚禮,而是一段婚姻”,是一段政府與市場(chǎng)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。因此,PPP不僅僅是一種融資機(jī)制,更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。政府要成功推廣應(yīng)用PPP,需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略,參與PPP項(xiàng)目的篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、實(shí)施監(jiān)督等全生命周期(這一過(guò)程長(zhǎng)達(dá)20-30年,甚至更長(zhǎng))的管理,要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對(duì)穩(wěn)定的政策。世界銀行指出,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,政府在履行PPP職能時(shí),普遍存在招標(biāo)采購(gòu)動(dòng)力不足、部門間協(xié)調(diào)不夠、專業(yè)技能缺失、交易成本過(guò)高、相關(guān)信息不全等機(jī)制性失效問(wèn)題,需要建立PPP中心予以彌補(bǔ)。
  世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究均表明,凡是PPP市場(chǎng)較成熟的國(guó)家,都建立了國(guó)家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專門管理機(jī)構(gòu),PPP中心利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家,可以為政府提供專業(yè)技術(shù)支持,有效解決政府在PPP管理上的機(jī)制性失效問(wèn)題,在成功推行PPP中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
  二、PPP中心的主要職能
  從全球范圍看,雖然各國(guó)PPP中心的職能依各自政治制度、法律框架、發(fā)展水平等不同而有所差異,但無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的,其主要職能包括:

  1. 提出政策建議。包括為PPP立法、篩選適用PPP的行業(yè)、選擇合適的PPP模式、制定項(xiàng)目采購(gòu)與實(shí)施程序、設(shè)計(jì)沖突解決機(jī)制等提出建議;
  2. 參與項(xiàng)目審核。從PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備至合同簽署,全過(guò)程參與審核,決定項(xiàng)目是否適用PPP模式;
  3. 提供技術(shù)支持。在項(xiàng)目識(shí)別、評(píng)估、招標(biāo)采購(gòu)、合同管理等環(huán)節(jié),為政府提供技術(shù)支持,與市場(chǎng)投資人溝通互動(dòng);
  4. 提高政府能力。通過(guò)培訓(xùn)等提高政府部門對(duì)PPP的正確認(rèn)識(shí),開(kāi)展相關(guān)能力建設(shè);
  5. 支持項(xiàng)目融資。通過(guò)直接投資項(xiàng)目,或代表政府發(fā)布項(xiàng)目信息以增強(qiáng)市場(chǎng)投資人信心,促進(jìn)項(xiàng)目融資;
  6. 建立信息平臺(tái)。搭建PPP政策和項(xiàng)目信息平臺(tái),幫助政府推介PPP項(xiàng)目,保證信息公開(kāi)透明,促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
  在PPP市場(chǎng)成熟的國(guó)家,PPP中心的工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向分析項(xiàng)目的物有所值(Value for Money)、完善項(xiàng)目評(píng)估方法學(xué)、幫助項(xiàng)目持續(xù)獲得政治支持等,工作層面更加深入。
  
三、PPP中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置
  國(guó)家層面的PPP中心設(shè)置主要有兩種方式:(1)設(shè)立于財(cái)政部,如英國(guó)、澳大利亞維多利亞州、南非等;(2)獨(dú)立于政府部門之外,如德國(guó)、韓國(guó)。國(guó)外成功運(yùn)行的PPP中心大多設(shè)于財(cái)政部,如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織17個(gè)設(shè)立了PPP中心的成員國(guó)中,有10個(gè)國(guó)家將PPP中心設(shè)于財(cái)政部。這樣有利于將PPP與其他財(cái)政支出、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理。
  地方層面是否設(shè)立PPP中心,很大程度取決于本國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu),以及投資決策權(quán)的下放程度。在英國(guó)、澳大利亞、巴西、德國(guó)、印度、墨西哥等許多國(guó)家,除設(shè)立國(guó)家PPP中心外,均設(shè)立了地方PPP中心。地方PPP中心在國(guó)家PPP中心支持、指導(dǎo)下,開(kāi)展本級(jí)PPP工作,以確保工作方法的一致性和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)分享與推廣。
  四、成功PPP中心的共性
  
很多國(guó)家的實(shí)踐、世界銀行與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究表明,運(yùn)行成功的PPP中心有如下共同特點(diǎn):
  1. 政府有推廣PPP的強(qiáng)烈政治意愿,PPP中心能得到政府強(qiáng)有力的支持;
  2. PPP中心專注于解決政府機(jī)制性失效問(wèn)題;
  3. 具有一定決策權(quán)力的PPP中心要比只承擔(dān)咨詢顧問(wèn)角色的作用更加顯著;
  4. PPP中心需實(shí)質(zhì)性參與項(xiàng)目,才能做好政府的助手。
  五、國(guó)外PPP中心案例
  英國(guó)、南非、澳大利亞(維多利亞州)是國(guó)際公認(rèn)PPP市場(chǎng)較成熟的國(guó)家或地區(qū),其PPP中心運(yùn)行成功,具有代表性。我中心歸納了這三個(gè)PPP中心的情況作為案例,詳見(jiàn)附件。
  案例1.
  英國(guó)PPP中心簡(jiǎn)介
  英國(guó)PPP管理機(jī)構(gòu)發(fā)展分為兩個(gè)階段,第一階段(2010年前),財(cái)政部于1997年設(shè)立一個(gè)PPP工作組,負(fù)責(zé)PPP相關(guān)工作;第二階段(2010年后),財(cái)政部正式成立一個(gè)部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局(IUK, Infrastructure UK),統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作。
  
一、背景介紹
  2010年前,英國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式主要采取“私人融資倡議”(PFI, Private Finance Initiative),即政府通過(guò)與市場(chǎng)投資人簽訂合同,由市場(chǎng)投資人設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)(DBFOM)基礎(chǔ)設(shè)施,合同期一般在15-30年。合同結(jié)束后,市場(chǎng)投資人將基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。在提高政府公共服務(wù)質(zhì)量方面,英國(guó)政府認(rèn)為PFI規(guī)模雖小,但很重要。
  2010年后,英國(guó)對(duì)PFI進(jìn)行改革,推出PF2,即由市場(chǎng)投資人設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)(DBFM)基礎(chǔ)設(shè)施。與PFI的主要區(qū)別是,在PF2中市場(chǎng)投資人不再參與基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng);同時(shí),財(cái)政部對(duì)負(fù)責(zé)PFI事務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合,成立了IUK,統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP工作。
  二、法律框架
  到目前為止,英國(guó)對(duì)PPP沒(méi)有專門的立法,是通過(guò)財(cái)政部頒布規(guī)范性文件進(jìn)行管理。
  在PFI階段,有3個(gè)政策性文件:《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》(2003)、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》(2006)和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu):實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》(2008)。
  在PF2階段,有1個(gè)政策性文件:《PPP的新方式》(2012)。
  三、職能定位
  (一)PFI階段,PPP工作組的主要職能:
  1. 負(fù)責(zé)PFI規(guī)劃和市場(chǎng)管理,目標(biāo)是確保項(xiàng)目物有所值,促進(jìn)PFI市場(chǎng)發(fā)展;
  
2. 制定PFI政策;
  3. 支持行業(yè)和地方政府開(kāi)發(fā)項(xiàng)目;
  4. 審查PFI商業(yè)計(jì)劃,為重大項(xiàng)目審查組和項(xiàng)目審查組提供參考意見(jiàn)。重大項(xiàng)目審查組設(shè)在財(cái)政部,主要負(fù)責(zé)所有中央本級(jí)大項(xiàng)目審批,包括PFI項(xiàng)目;項(xiàng)目審查組設(shè)在財(cái)政部,主要負(fù)責(zé)監(jiān)督獲得政府支持和由PPP工作組主導(dǎo)的PFI項(xiàng)目的審批;
  5. 制定、出版英國(guó)政府PFI合同范本;
  6. 為PPP執(zhí)行工作組和基礎(chǔ)設(shè)施融資中心制定政策。PPP執(zhí)行工作組隸屬財(cái)政部,于2006年成立,負(fù)責(zé)為PFI項(xiàng)目政府參與方提供支持,包括設(shè)計(jì)合同管理戰(zhàn)略、市場(chǎng)測(cè)試、合同變更、再融資等;基礎(chǔ)設(shè)施融資中心由財(cái)政部于2009年成立,對(duì)無(wú)法獲得市場(chǎng)融資的PFI項(xiàng)目提供貸款支持。
  (二)PF2階段,IUK的主要職能:
  1. 促進(jìn)市場(chǎng)投資人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);
  
2. 修訂基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期規(guī)劃,確定優(yōu)先次序;
  3. 牽頭與中央和地方政府、地方企業(yè)、政策制定者、投資者和基礎(chǔ)設(shè)施部門,共同實(shí)施《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》中的PFI項(xiàng)目;
  4. 為財(cái)政部起草PF2項(xiàng)目規(guī)劃、主要政策和指南等;
  5. 為政府PF2項(xiàng)目和規(guī)劃部門提供支持,提高基礎(chǔ)設(shè)施交付能力;
  6. 開(kāi)展國(guó)際合作,包括在PPP規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施方面為外國(guó)政府和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供幫助;在項(xiàng)目交付方面為外國(guó)政府官員提供培訓(xùn);借鑒國(guó)際最佳實(shí)踐,推進(jìn)IUK工作規(guī)劃;支持英國(guó)其他部門與機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和投資等。
  四、治理結(jié)構(gòu)
  英國(guó)財(cái)政部是PPP的主管部門。
  2010年前,負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè):(1)財(cái)政部的PPP工作組,除原職責(zé)外,還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)英格蘭地區(qū)的PFI交易(蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭的PFI交易由各地方負(fù)責(zé)審批);(2)“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”(Partnership UK),獨(dú)立于財(cái)政部,按公司化運(yùn)營(yíng),市場(chǎng)投資人占股51%,財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%,專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目,設(shè)計(jì)具體項(xiàng)目采購(gòu)與投資策略,以市場(chǎng)化方式對(duì)項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資。
  2010年后,IUK合并了PPP工作組和“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”的職能,統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目?!?br />   五、管理機(jī)構(gòu)

  
  六、PPP項(xiàng)目情況
 ?。ㄒ唬㏄FI階段項(xiàng)目情況
  截至2012年3月,在PFI下共有717個(gè)項(xiàng)目,總投資547億英鎊。其中,648個(gè)處于運(yùn)行階段。具體情況見(jiàn)附表。
 ?。ǘ?014年IUK工作重點(diǎn)
  1. 改善能源、交通、廢物處理、防洪、科學(xué)研究、水處理和通訊等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施;
  2. 繼續(xù)推進(jìn)《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》中的前40個(gè)項(xiàng)目工作;
  3. 確保未來(lái)5年完成2000億英鎊投資,大部分將來(lái)自于市場(chǎng)投資人;
  4. 支持有政府參與投資的主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;
  5. 引入“擔(dān)保計(jì)劃”(UK Guaratees scheme),避免基礎(chǔ)設(shè)施投資延誤。
                                   附表. 英國(guó)PFI項(xiàng)目情況

  
  
  案例2.
  南非PPP中心簡(jiǎn)介
  南非PPP中心設(shè)在財(cái)政部下,于2000年成立。
  一、背景介紹
  南非政府對(duì)PPP的定義是,通過(guò)政府與市場(chǎng)投資人簽訂合同,由市場(chǎng)投資人進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施,將項(xiàng)目全生命周期中的資金、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)等方面的主要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)投資人。PPP項(xiàng)目主要分3類:(1)市場(chǎng)投資人提供公共服務(wù),由政府付費(fèi);(2)市場(chǎng)投資人從政府獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán),由使用者付費(fèi);(3)前兩種的混合模式。
  
二、法律框架
  在國(guó)家和省級(jí)層面,PPP項(xiàng)目法律法規(guī)有《公共財(cái)政管理法案(法案1/1999)》、《關(guān)于PPP的財(cái)政部令第16號(hào)》和《財(cái)政部業(yè)務(wù)指導(dǎo)》。
  市級(jí)層面有《市級(jí)財(cái)政管理法案(法案56/2003)》、《市級(jí)財(cái)政規(guī)章(2005)》和《財(cái)政部/省級(jí)部門和地方政府服務(wù)實(shí)現(xiàn)與PPP指南(2007)》。
  三、職能定位
  1. 管理項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金的初始資金來(lái)自南非政府和雙邊、多邊機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款,專門用于墊付行業(yè)主管部門的部分咨詢顧問(wèn)費(fèi)用。為了不影響項(xiàng)目可行性研究的公正性,該基金只有在可行性報(bào)告獲得財(cái)政部批準(zhǔn)后才可支付。這種資金一般為有償使用,由市場(chǎng)投資人償還,對(duì)于事先約定的行業(yè)或地區(qū)的特定項(xiàng)目也可無(wú)償支持;
  2. 篩選和發(fā)布PPP項(xiàng)目需求,參與部分示范項(xiàng)目融資;
  3. 幫助國(guó)家和省級(jí)財(cái)政部門規(guī)范PPP工作;
  4. 參與項(xiàng)目可行性研究、采購(gòu)和管理等,為政府提供技術(shù)支持;
  5. 制定規(guī)則框架,開(kāi)發(fā)最佳實(shí)踐指南,提供培訓(xùn),發(fā)布信息,在PPP中推行黑人經(jīng)濟(jì)振興政策等,為PPP創(chuàng)造良好環(huán)境。

  四、治理結(jié)構(gòu)
  PPP管理工作由財(cái)政部及其PPP中心、國(guó)家和省級(jí)政府部門、市級(jí)政府共同承擔(dān),直接向國(guó)會(huì)或公選的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目采用PPP的可行性、采購(gòu)、物有所值評(píng)估報(bào)告和項(xiàng)目合同管理方案等4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審批。
  五、管理機(jī)構(gòu)
  PPP中心設(shè)6個(gè)處,共20人。其中,專業(yè)人員14人,管理人員6人。具體情況如下:
  1. 項(xiàng)目評(píng)估處,負(fù)責(zé)國(guó)家和省級(jí)項(xiàng)目的總體評(píng)估。2名專業(yè)人員。
  2. 市級(jí)項(xiàng)目評(píng)估處,為市級(jí)項(xiàng)目提供總體評(píng)估。3名專業(yè)人員,1名顧問(wèn)。
  3. 信息處,評(píng)估各類項(xiàng)目中的信息技術(shù)。1名專業(yè)人員。
  4. 風(fēng)險(xiǎn)分析處,審查PPP模式對(duì)項(xiàng)目的適用性,評(píng)估是否物有所值。3名專業(yè)人員。
  5. 績(jī)效監(jiān)管與評(píng)估處,負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)的合同管理。2名專業(yè)人員。
  6. 商業(yè)開(kāi)發(fā)處,負(fù)責(zé)媒體、出版和報(bào)告。2名專業(yè)人員。

  六、PPP項(xiàng)目情況
  1997-2000年,南非在收費(fèi)公路、供水、監(jiān)獄、旅游等領(lǐng)域,開(kāi)始7個(gè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。截至2009年2月,共有73個(gè)PPP項(xiàng)目。其中,19個(gè)項(xiàng)目正在建設(shè)和運(yùn)行中,價(jià)值約20.6億美元。
                             南非PPP項(xiàng)目情況(單位:個(gè))

  
  案例3.
  澳大利亞維多利亞州PPP中心簡(jiǎn)介
  澳大利亞的PPP工作先在地方各州試行,其中維多利亞州的PPP規(guī)模最大,工作開(kāi)展得最好。該州的PPP中心,即“維多利亞PPP合作中心”(Partnership Victoria)情況如下:
  一、背景介紹
  維多利亞州對(duì)PPP的定義是,由市場(chǎng)投資人提供資金,通過(guò)設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)(DBFOM)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)(DBFO)和設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)(DBFM)等方式建造基礎(chǔ)設(shè)施和提供相關(guān)服務(wù)。如果政府采購(gòu)的服務(wù)不涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),就不算作PPP。
  “維多利亞PPP合作中心”設(shè)在州財(cái)政局。
  二、法律框架
  澳大利亞對(duì)PPP沒(méi)有專門立法,于2008年11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范,各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。
  三、職能定位
  1. 制定財(cái)政局的PPP政策與規(guī)章;
  2. 扮演顧問(wèn)角色。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段,幫助采購(gòu)部門從費(fèi)用角度審核PPP的適用性;
  3. 制定合同管理政策,對(duì)政府的合同管理經(jīng)理進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),監(jiān)督合同管理并就重大問(wèn)題向財(cái)政局長(zhǎng)和內(nèi)閣提出獨(dú)立建議,分享合同管理經(jīng)驗(yàn);
  4. 向PPP項(xiàng)目提供咨詢意見(jiàn),落實(shí)相關(guān)政策,維護(hù)政策的完整性,評(píng)估項(xiàng)目成本和預(yù)算,協(xié)助財(cái)政局審批項(xiàng)目;
  5. 開(kāi)展培訓(xùn),提高公共和市場(chǎng)投資人能力。
  四、治理結(jié)構(gòu)
  州財(cái)政局是PPP的主管部門,負(fù)責(zé)制定政策和規(guī)章,審批項(xiàng)目,監(jiān)管PPP項(xiàng)目的重大問(wèn)題,向財(cái)政局長(zhǎng)及內(nèi)閣提出獨(dú)立建議。2000年,州財(cái)政局設(shè)立了“維多利亞PPP合作中心”,協(xié)助開(kāi)展相關(guān)工作。
  五、管理機(jī)構(gòu)
  “維多利亞PPP合作中心”隸屬于財(cái)政局商務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理小組,共有12名全職雇員,專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟(jì)、金融和工程等。
  其經(jīng)費(fèi)來(lái)自財(cái)政預(yù)算。

  六、PPP項(xiàng)目情況
  維多利亞州PPP項(xiàng)目主要集中在公共建筑、水處理、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、學(xué)校等。截至2013年底,共簽署23個(gè)項(xiàng)目合同,總投資156.4億美元。其中2個(gè)已終結(jié),14個(gè)開(kāi)始提供服務(wù),7個(gè)完成合同簽訂。
                        澳大利亞維多利亞州PPP項(xiàng)目情況                    
         
 
 

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